PWE als participatie-instrument

Participatieve Waarde Evaluatie (PWE) is aan de ene kant een methode die zo goed mogelijk probeert de maatschappelijke kosten en baten van overheidsbeleid in beeld te brengen. PWE is aan de andere kant een concrete methode om burgerparticipatie te faciliteren. Burgerparticipatie is een belangrijk thema in overheidsbeleid zoals het Klimaatakkoord en de Omgevingswet.

Operationalisatie van participatie

Een probleem is echter dat documenten als het Klimaatakkoord nauwelijks inhoudelijke instructies bieden hoe participatie moet worden ingevuld. Zie bijvoorbeeld de volgende passage uit het Klimaatakkoord: “Participatie is maatwerk. Daarom schrijft de Omgevingswet niet voor hoe de participatie moet plaatsvinden. De wet geeft het bevoegd gezag en de initiatiefnemer de vrijheid eigen keuzes te maken voor de inrichting van het participatieproces. Belangrijk is wel dat iedereen die dit wil de kans krijgt te participeren. De locatie, het soort besluit, de omgeving en de betrokkenen zijn immers elke keer anders. Ook het moment waarop participatie start, verschilt per keer.” PWE is een methode die vanuit een aantal strakke uitgangspunten is ontworpen: 1) de PWE is een operationalisatie van een sterke theorie: de welvaartstheorie. Deze stevige theoretische basis zorgt voor een heldere interpretatie van de uitkomsten van een PWE (zie ook de pagina: ‘PWE als evaluatie-instrument’). De theoretische basis geeft ook concrete richtlijnen voor het ontwerpen van een PWE-experiment. Zo is het belangrijk om alle geldstromen transparant te maken in het experiment. Het is niet mogelijk om burgers te laten kiezen tussen twee overheidsprojecten die een andere overheidsinvestering vergen zonder te laten zien wat er met het geld gebeurt als er gekozen wordt voor het goedkoopste project; 2) alle burgers hebben een gelijke stem (one-person-one-vote). De stem van rijke burgers of geïnformeerde burgers telt niet zwaarder mee dan arme of slecht geïnformeerde burgers; 3) De methode is (tot nu toe) non-paternalistisch. Burgers worden niet geïnstrueerd om vanuit een bepaald perspectief (zoals het algemeen belang of juist het eigen belang) een keuze te maken; 4) Het instrument is gebaseerd op een pluralistisch democratie-model. Er is geen doel om tot consensus te komen. Burgers worden niet expliciet gestimuleerd om met andere burgers te debatteren voordat ze tot een advies komen.

Hoge participatiedrempel

Leidraden en akkoorden geven geen concrete inhoudelijke instructies over de manier waarop participatie-trajecten worden vormgegeven, maar in de praktijk moet er toch een keuze worden gemaakt. Vaak wordt er gekozen voor offline participatievormen zoals klankbordgroepen en bewonersavonden. Dit zijn echter participatievormen die sterk zijn afgestemd op een bepaalde groep burgers. Namelijk mensen met veel tijd, burgers met grote belangen, mensen die het leuk vinden om te participeren/graag spreken in openbaar en burgers die hun weg weten te vinden bij de overheid. Verschillende onderzoeken laten zien dat oudere hoog opgeleide blanke mannen zijn oververtegenwoordigd in dit soort offline participatiemethoden. Een probleem van deze methoden is dat de participatiedrempel erg hoog ligt. Mensen met weinig tijd kunnen niet participeren en voor de stille meerderheid (mensen met relatief kleine belangen) is een bewonersavond een te grote tijdsinvestering. Ook voor mensen die niet graag in het openbaar spreken of zich niet thuis voelen bij de groep mensen die wel participeert zijn deze participatietrajecten nauwelijks toegankelijk. Het risico bestaat daardoor dat deze mensen zich niet gehoord voelen. Een ander risico is dat het voor de politiek lastig is om in te schatten in hoeverre de mening van de kleine groep participerende burgers de voorkeuren van de gehele bevolking representeert.

Massaparticipatie

Een sterk punt van PWE is dat de drempel voor participeren zeer laag is. Burgers kunnen participeren in publieke besluitvorming door op hun computer de PWE in te vullen. Deelname aan een PWE kost de burger gemiddeld 20 tot 30 minuten. Ze kunnen deelnemen waar en wanneer ze maar willen. Ook biedt de PWE burgers die het niet fijn vinden om hun voorkeur te geven in het bijzijn van andere burgers de mogelijkheid om anoniem te participeren. Door de lage barrière voor participatie in PWE’s, wordt participatie toegankelijk voor een grotere groep burgers. Aan de PWE van de Vervoerregio Amsterdam namen 2.500 burgers deel en de PWE voor het Ministerie van Infrastructuur & Waterstaat werd ingevuld door 2.900 Nederlanders. Participatie van een grote groep burgers kan er ook voor zorgen dat de uitkomst van een participatietraject de voorkeuren van een brede groep burgers reflecteert, waardoor deze uitkomst ook breder gedragen wordt.

PWE doet recht aan rechtvaardigheidsdimensies

Onze verwachting is dat het uitvoeren van PWE’s ook draagvlak voor overheidsbeleid onder burgers kan vergroten. PWE doet namelijk recht aan de drie rechtvaardigheidsdimensies die een belangrijke rol spelen in de acceptatie van overheidsbeleid: ‘procedural justice’ (procedurele rechtvaardigheid), ‘distributional justice’ (herverdelende rechtvaardigheid) en ‘justice as recognition’ (rechtvaardigheid door erkenning). Aan ‘procedural justice’ is voldaan wanneer burgers de kwaliteit en de rechtvaardigheid van het besluitvormingsproces hoog inschatten. Een kenmerk van een goed besluitvormingsproces volgens burgers is dat zij een serieuze stem krijgen in de besluitvorming. PWE is een middel om burgers een serieuze stem te geven. Ook in de economische literatuur is er aandacht voor het belang van procedurele rechtvaardigheid. Een onderzoeksresultaat van studies van verschillende economen is dat mensen zowel nut ontlenen aan de uitkomsten van een proces als het proces zelf. Dit laatste wordt procesnut genoemd. Individuen ontvangen bijvoorbeeld liever een relatief laag salaris als zij tevreden zijn over de manier waarop dit salaris tot stand is gekomen, vergeleken met een situatie waarin een relatief hoog salaris via een frustrerend proces is vastgesteld. Een PWE kan ook de transparantie in de besteding van overheidsmiddelen vergroten. Dit kan leiden tot een verbetering van het vertrouwen in de overheid. Aan ‘distributional justice’ is voldaan wanneer de lusten en lasten van een specifiek overheidsproject of overheidsbeleid an sich volgens burgers op een rechtvaardige manier zijn verdeeld. In een PWE krijgen de burgers de mogelijkheid om hun voorkeuren over verdeling van lusten en lasten van overheidsprojecten te uiten. Aan ‘justice as recognition’ is voldaan als specifieke overwegingen en lokale voorkeuren van burgers worden erkend in de evaluatie en/of besluitvorming over een overheidsproject. PWE mobiliseert lokale kennis en respecteert lokale voorkeuren van burgers. Burgers kunnen buiten de informatie die zij krijgen in het experiment ook andere overwegingen en effecten meenemen in hun keuze

Fijne manier om te participeren

Burgers die deelnamen aan eerdere PWEs vonden het een fijne manier om te participeren in publieke besluitvorming, doordat zij serieus betrokken worden bij de besluitvorming. Ze kunnen niet alleen reageren op een plan van experts/de overheid, maar worden in staat gesteld om een keuze te maken vanuit dezelfde positie als beleidsmakers. Daarbij is PWE ook een kosten-efficiënte vorm van participatie. Er zijn relatief weinig middelen nodig om een PWE uit te voeren en zowel burgers en beleidsmakers zijn weinig energie/tijd kwijt. Dit voorkomt participatiemoeheid bij burgers en beleidsmakers.

Bewustwording

Veel deelnemers geven aan dat zij PWE zien als een nuttige bewustwordingsmethodiek. PWE kan dus ook worden gebruikt als een communicatiemiddel met burgers en dus als een bewustwordingsmethodiek. Door deel te nemen aan een PWE worden burgers zich bewust van de opgaven waar de overheid voor staat, de keuzes die gemaakt moeten worden en de voor- en nadelen van de verschillende opties. Ook worden burgers zich mogelijk sterker bewust van het feit dat de overheid keuzes moet maken in een situatie van schaarste (als het ene project doorgaat, dan betekent dit dat het andere project niet kan doorgaan). Stel dat aan een groep burgers wordt gevraagd of het beter is om Windmolens in de buurt van de kust of ver van de kust te plaatsen. Het is zeer waarschijnlijk dat veel burgers in dit geval zullen zeggen dat het beter is om de Windmolens ver van de kust te plaatsen om zo het uitzicht zo min mogelijk te schaden. Ook al zien zij dat dit een veel duurdere optie is. In een PWE rondom dit vraagstuk zien deelnemers dat de ‘ver van de kust’ variant veel meer kosten met zich meebrengt en dat allerlei ander overheidsbeleid niet door kan gaan wanneer wordt gekozen voor de ‘ver van de kust’ variant. Burgers moeten in zo’n PWE aangeven welk overheidsbeleid niet meer moet doorgaan om de windmolens ver van de kust te kunnen plaatsen. Wellicht kiezen burgers hierdoor toch voor de variant dichtbij de kust. Een PWE stelt burgers als het ware voor het vraagstuk/dilemma waar politici ook voorstaan. Dit kan het begrip van burgers voor de keuzes die politici (moeten) maken vergroten. Een goed voorbeeld van een PWE avant la lettre is de toespraak van Frits Bolkestein voor demonstrerende kunstenaars. Bolkestein wilde met zijn toespraak de kunstenaars het inzicht geven dat er ergens anders moet worden bezuinigd als er meer geld zou gaan naar kunst en cultuur. Hij stelde de kunstenaars expliciet de vraag of er meer geld naar kunst zou moeten gaan als dit zou betekenen dat er bezuinigd moet worden op ontwikkelingssamenwerking. PWE maakt participatie mogelijk ook constructiever. Als burgers een bepaalde beleidsoptie niet zien zitten, dan moeten zij aangeven welke beleidsoptie zij wel zien zitten. Als burgers willen dat een bepaald project wordt uitgevoerd, dan moeten zij ook aangeven welk project moet worden opgeofferd.

/* */